借EOD模式推動海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善

近年來，我國海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管取得突出進展。然而，我國海洋生態(tài)環(huán)境保護面臨的結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，統(tǒng)籌發(fā)展與保護的任務依然十分繁重，實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善從量變到質(zhì)變還面臨著諸多挑戰(zhàn)。探索海洋生態(tài)環(huán)境保護多元投入機制，加強資金投入力度，是提升海洋生態(tài)環(huán)境治理能力、深化推進美麗海灣建設和保護的重要保障。

1、海洋生態(tài)環(huán)境保護資金投入無法滿足工作任務需求

我國對“十四五”期間海洋生態(tài)環(huán)境保護重點任務進行了部署，但相應資金投入不足，地方資金存在較大缺口，在一定程度上制約了相關(guān)任務的落實落地。

一是中央財政資金支持有限。以海洋生態(tài)保護修復資金為代表的涉海環(huán)保類財政專項資金，橫向來看，資金規(guī)模小且資金跟著項目走，無法統(tǒng)籌使用?？v向來看，按照《海洋生態(tài)保護修復資金管理辦法》等規(guī)定，資金側(cè)重生態(tài)修復而非污染防治，“十四五”期間海洋生態(tài)環(huán)境治理任務均不在海洋生態(tài)保護修復資金的支持范圍。

二是社會資本投入不足。海洋生態(tài)環(huán)境治理嚴重依賴國家和地方財政投入，社會資本僅在海洋生態(tài)保護修復等少數(shù)領(lǐng)域參與。同時，我國涉海金融產(chǎn)品較少，海洋生態(tài)環(huán)境保護專項基金設立不足，目前僅針對海洋溢油損害事故設立了油污損害生態(tài)補償專項資金，在海洋污染治理、科學研究等相關(guān)領(lǐng)域仍存在空白。

2、EOD模式可為破解海洋生態(tài)環(huán)境治理資金不足問題探索新途徑

近年來，一種能較好解決環(huán)境治理項目資金不足困境但不增加政府債務風險的生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式Eco-environment-oriented Development（簡稱EOD模式）在環(huán)境治理領(lǐng)域逐漸興起。自2018年生態(tài)環(huán)境部首次提出探索開展EOD模式以來，2020年、2021年生態(tài)環(huán)境部會同國家發(fā)展改革委及國家開發(fā)銀行先后兩批次分別同意試點項目36個和58個。在此基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境部制定《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》（環(huán)辦科財〔2022〕6號）（以下簡稱《指南》），同時“生態(tài)環(huán)保金融支持項目管理系統(tǒng)”上線運行，目前項目儲備庫入庫項目已達118個，涉及總投資6700多億元。自此，EOD項目進入到“成熟一個，上報一個”的常態(tài)化入庫申報階段。實踐中，各省也先后積極探索省級EOD項目的實施和省份庫、地方庫的建立，享受綠色金融支持。

探索推進海洋環(huán)境綜合治理EOD項目的發(fā)展與實施，對解決海洋生態(tài)環(huán)境保護專項資金的缺失和社會資本投入不足帶來的雙重困境具有重要意義。

3、推進海洋環(huán)境綜合治理EOD項目具有可行性

從當前來看，我國推進海洋環(huán)境綜合治理EOD項目具有可行性。

政策基礎(chǔ)完善?！吨改稀分赋?，項目入庫范圍涵蓋重點海域綜合治理有關(guān)內(nèi)容，明確以渤海、長江口—杭州灣、珠江口鄰近海域為重點，包括海水養(yǎng)殖環(huán)境整治、入海排污口及直排海污染源整治、船舶港口污染防治等內(nèi)容。近日，隨著全國首個海洋EOD項目——溫州市洞頭區(qū)“洞頭諸灣·共富海上花園”生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)項目成功納入中央生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫，標志著以EOD模式統(tǒng)籌推進美麗海灣建設及海洋環(huán)境綜合治理已成為一種新的發(fā)展趨勢。

反哺收益可觀。我國近岸海域擁有283個海灣（灣區(qū)），其潛在的經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護等天然屬性為發(fā)展海洋EOD項目奠定了基礎(chǔ)。從項目可預計收益來看，首先是土地收益，海洋EOD項目的土地收益以環(huán)境改善本身帶來的土地增值為主。以全國首個港口工業(yè)岸線退港還海修復整治項目日照海龍灣工程為例，修復后的煤堆場形成沙灘面積約46萬平方米，新增可開發(fā)土地2000多畝。

其次是產(chǎn)業(yè)收益，可通過發(fā)展生態(tài)漁業(yè)、文化旅游、健康養(yǎng)生等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)上獲益，也可以通過政府付費、使用者付費形式從污染防治設施上獲益，還可以探索從海域使用權(quán)、海砂開采權(quán)等資源特許經(jīng)營權(quán)上獲益。以福建寧德三都澳為例，在推進海水養(yǎng)殖綜合整治基礎(chǔ)上，建設集海水養(yǎng)殖、漁耕體驗、海洋觀光、科普教育為一體的休閑海洋漁業(yè)示范綜合體，漁旅融合的設計也為海洋EOD項目產(chǎn)業(yè)設計及收益分析提供了有益參考。

最后是碳匯收益，海洋碳匯及碳匯金融將成為海洋生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要路徑之一。充分挖掘海洋EOD項目內(nèi)紅樹林、海草床、鹽沼等藍碳生態(tài)系統(tǒng)潛力，大力發(fā)展?jié)O業(yè)、微生物及珊瑚礁等海洋碳匯資源，積極探索碳資產(chǎn)質(zhì)押融資等碳匯金融途徑，海洋碳資產(chǎn)也可成為項目重要收益來源。

融資渠道豐富。參照大部分已落地的EOD項目，“社會融資為主、政府投入為輔”是大體原則。海洋EOD項目在實際融資過程中，資本金方面，鼓勵政府通過土地、海域等非現(xiàn)金資產(chǎn)履行出資義務，避免財政負擔。此外，大力推動海洋EOD項目中環(huán)境治理內(nèi)容和現(xiàn)有美麗海灣建設、藍色海灣整治行動、海岸線修復工程等工程關(guān)聯(lián)融合，爭取包括海洋生態(tài)保護修復資金、污染治理和節(jié)能減碳專項資金等在內(nèi)的各級資金支持。

其他融資方面，主要包括開發(fā)性金融、環(huán)保貸、政府投資基金等在內(nèi)的多種方式。海洋EOD項目在大力爭取國開行等政策性銀行大額中長期貸款的同時，不可忽視商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)的信貸支持。此外，在大力吸納各地海洋產(chǎn)業(yè)投資基金在內(nèi)的政府投資基金積極參與海洋EOD項目的同時，也可通過碳配額收益權(quán)質(zhì)押貸款等綠色金融產(chǎn)品，將碳排放權(quán)、排污權(quán)等納入貸款質(zhì)押擔保范圍。

4、海洋環(huán)境綜合治理EOD項目需要做到“三個堅持”

推動海洋環(huán)境綜合治理EOD項目實施，筆者認為要做到“三個堅持”。

堅持環(huán)境導向，禁行開發(fā)之實。海洋EOD項目在謀劃和培育過程中，要防止概念泛化，不能簡單認為只要包括海洋環(huán)境治理內(nèi)容或與海洋生態(tài)環(huán)境改善相關(guān)的市政、文旅等工程就是環(huán)境導向，什么項目都往這個“筐”里裝。要堅持以環(huán)境問題為導向，圍繞《“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》《重點海域綜合治理攻堅戰(zhàn)行動方案》中的任務目標，按照“精準性、必要性、緊迫性、真實性”，重點解決輿論反映強烈、群眾反映集中、社會普遍關(guān)注的突出海洋生態(tài)環(huán)境問題。此外，要重點防范借海洋生態(tài)環(huán)境保護之名行片區(qū)開發(fā)之實的“掛羊頭賣狗肉”行為，在加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海背景下，社會資本在參與謀劃海洋EOD項目時，要摒棄商業(yè)開發(fā)思維，不能只算經(jīng)濟賬，不算環(huán)境賬，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)設計上要加強和環(huán)境關(guān)聯(lián)性及依賴性的思考。

堅持收益反哺，防范隱形債務。社會資本方要加強項目策劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、投融資等一整條產(chǎn)業(yè)鏈的實施能力，提高合理評判經(jīng)營性資源價值與海洋生態(tài)環(huán)境治理項目能否實現(xiàn)資金平衡的能力。在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時，要用好政策允許下的各項產(chǎn)權(quán)激勵手段，如對修復騰退建設用地、用海指標在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、流轉(zhuǎn)、置換等政策方面的支持。要拓寬產(chǎn)業(yè)渠道，多關(guān)聯(lián)海洋生態(tài)牧場、生態(tài)旅游、休閑康養(yǎng)等反哺性強的生態(tài)產(chǎn)業(yè)。在項目融資時，可邀請金融機構(gòu)在統(tǒng)籌謀劃階段提前介入，就關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的確定及收益來源的設置、投入與產(chǎn)出的平衡測算等把好關(guān)。此外，海洋EOD項目的組織模式要充分考慮海洋生態(tài)環(huán)境治理等投入成本與項目收益的不穩(wěn)定性風險，合理考慮項目的投融資架構(gòu)、交易結(jié)構(gòu)等。項目實施中應依法依規(guī)嚴格落實政府債務風險管控、資產(chǎn)處置等各項政策要求，不以任何形式增加地方政府隱性債務。

堅持因地制宜，不以投資取勝?？紤]到EOD項目運行周期普遍長達10年—20年，各級行政主管部門要按職責分工，依法依規(guī)加強監(jiān)管，規(guī)范市場主體行為，制定完善配套政策，細化操作程序，搭建信息服務平臺，探索建立導向明確、路徑清晰、投入持久、回報穩(wěn)定的海洋EOD項目發(fā)展模式和長效的運營管理機制。鼓勵有條件的沿海地方結(jié)合海洋生態(tài)環(huán)境改善需求先行先試，在參照國家和省級試點的基礎(chǔ)上，在項目資金、項目管理等方面因地制宜探索適合各自的組織模式。不要盲目追求大規(guī)模、高投資、高回報，要充分認識到只要能夠解決突出海洋生態(tài)環(huán)境環(huán)境問題，又能夠?qū)崿F(xiàn)項目整體收益與成本平衡的就是好項目。