一、模式定義

PPP模式是指政府為增強公共產(chǎn)品服務供給能力，與社會資本建立利益共享、風險共擔的長期合作關系，引入社會資本主導項目設計、融資、建設、運營、維護等，合同期滿后將項目資產(chǎn)及相關權利無償移交給政府。

PPP項目的付費機制包括三種：政府付費、使用者付費、可行性缺口補助。

1.政府付費：政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務，付費主體是政府，而非項目的最終使用者。

2.使用者付費：由最終使用者付費購買公共產(chǎn)品和服務,以回收項目建設及運營成本，并獲得合理收益。

3.可行性缺口補助：使用者付費不足以覆蓋投資成本及合理收益時,政府給予項目公司一定的經(jīng)濟補助,彌補使用者付費之外的缺口部分,使項目具備可行性。

二、適用范圍

PPP模式主要適用于政府負有提供責任且適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。

1.政府付費：適用于沒有經(jīng)營收費的市政基礎設施、非收費性公路和公共服務類項目。由于財政部《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）明確要求財政支出責任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目，純政府付費類項目可操作空間有限。

2.使用者付費：適用于需求可預測、經(jīng)營收費收入有保障的項目，如預期收入較好的高速公路、港口碼頭、城市運營（燃氣、水務）、智慧城市、特色小鎮(zhèn)、健康療養(yǎng)等項目。

3.可行性缺口補助：適用于經(jīng)營收費較低、財務效益欠佳、直接向最終用戶提供服務但收費無法覆蓋投資和運營回報的項目,如收費收入有限的高速公路、軌道交通、城市綜合開發(fā)、文化及體育場館、生態(tài)環(huán)保、城鎮(zhèn)水務、儲備林等項目。

三、實施步驟

PPP模式的具體實施步驟為：

1.政府指定實施機構，由其組織開展“兩評一案”。

2.實施機構公開招標選擇社會資本，與政府出資代表共同組建項目公司（或社會資本單獨成立項目公司），實施機構與項目公司簽訂PPP項目合同。

3.項目公司負責投資、融資、建設、運營。

4.政府財政部門按照約定的回報機制付費。

5.運營期滿項目公司將項目資產(chǎn)及相關權利無償移交給政府方。

四、優(yōu)劣勢分析

1.優(yōu)點

①建設期財政投入小，財政資金使用效率高。

②政策明確，流程規(guī)范，合規(guī)性有保障。

③社會資本融資有保障，可落實。

2.缺點

①前置手續(xù)和條件繁瑣，需開展兩評一案，并納入財政部PPP項目庫。

②對地方政府財政支付能力的要求較高，受PPP財政支出10%紅線控制。

③周期較長（至少10年以上，多數(shù)15年以上），重資產(chǎn)屬性強。

④績效考核嚴格，運營收益存在一定不確定性。

五、關注要點

為保障項目合規(guī)、穩(wěn)步開展，確保社會資本合理收益，應重點關注以下事項：

1.區(qū)域情況：①項目所在區(qū)域GDP總量、近3年增速、財政收支狀況、政府負債等；②已有PPP項目財政支出占一般公共預算支出情況。

2.合法合規(guī)：①項目層面：關注規(guī)劃、工可、初設批復；以及環(huán)評、用地（海）等專項審批手續(xù)是否完成；②模式層面：關注“兩評一案”程序，是否納入財政部PPP項目庫。

3.回報機制：①關注政府支付合法性手續(xù)，是否將PPP項目合同約定的政府跨年度財政支出納入年度財政預算及中長期財政規(guī)劃（如有）且明確各年度金額；②審慎測算使用者付費收入情況，爭取超額分配機制及最低需求保障，確保利益共享、風險共擔；③關注調價機制，設置合理調價觸發(fā)機制及調價周期。

4.項目公司：①治理結構：關注董事會、高管組成及議事和決策規(guī)則；社會資本方股東的權益保護機制設置是否充分、合理（控股項目，大股東能否實現(xiàn)有效控制；參股項目，小股東權益能否得到有效保障）；②各方權責：各方責權利是否清晰合理并與項目核心條款保持一致；社會資本方是否承擔超出自身能力的責任；③財務管理：關注各方資本金出資時間和進度，是否按時同比例出資；財務管理權限劃分、財務制度、資金流向等事項是否明晰明確。

5.項目融資：①提前籌劃項目融資事宜，避免產(chǎn)生融資籌措及交割違約風險，確保融資未落實不得實質性投資；②融資方案是否完整、合理，是否已包括融資來源、資金使用計劃、融資擔保（增信）等內容；③融資成本是否可控，是否在合同約定范圍內。

6.項目建設：①關注項目建設方案、計劃進度的合理性及其與資金流匹配程度；②關注土地征拆責任劃分、資金來源、征拆難度、征拆進度及對項目的影響；③是否存在跨江（海）、復雜地質地形、涉鐵、涉軍、涉及保護區(qū)（自然、水源、古跡）等項目施工重難點問題，提前考慮工程變更風險；④關注項目驗收、移交流程和機制等對投資項目閉合的影響。

7.運營維護：

①項目運營主體、運營組織、運營計劃等內容是否完整、充分；②運營成本是否可控，是否在合同約定范圍內；③關注績效考核與政府付費的關系及其他考核罰則（建設期考核應關注與支付掛鉤的比例，運營期考核應關注考核內容中非量化的部分），避免因績效考核不達標影響項目收益。

8.退出及移交：①明確項目退出機制，合理設置股權鎖定期，避免產(chǎn)生股權轉讓受限風險，以及移交時國有資產(chǎn)合規(guī)管理的風險；②明確移交范圍、移交條件和標準、移交稅費等，避免產(chǎn)生移交范圍不明確、移交條件和標準不明確、移交稅費承擔主體不明確等風險。